智慧城市的顶层设计与底层对接

当今，我国有大量的智慧城市/城区/社区/开发区正在进行规划、建设，智慧城市国家试点、信息消费城市、宽带中国、物联网应用示范工程、信息惠民工程等项目更是层出不穷。这是一场全球最大规模的智慧城市建设，也反映了迅速发展中的中国急迫地需要通过信息化与城市经济社会发展的深度融合，来统筹对于城市发展的物质资源、信息资源和智力资源的利用，促进政务信息共享和业务协同，使城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会治理精细化。

2014年8月国家发改委等下发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》中指出：“近年来，我国智慧城市建设取得了积极进展，但也暴露出顶层设计和统筹规划缺乏、体制机制创新滞后、网络安全隐患和风险突出等问题，甚至一些地方出现思路不清、盲目建设的苗头，亟待加强引导。”

2016年发布的《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提出：“（需）推进城市智慧管理。到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市。通过智慧城市建设和其它一系列城市规划建设管理措施，不断提高城市运行效率。”

我曾在2012年出版的《智慧城市顶层设计导论》一书中总结了中国城市信息化和2010年上海世博会信息化工程中的实践体会，提出智慧城市是一项巨大的系统工程。它不仅需要在组织架构和应用系统上进行顶层设计，更应同步设计相应的运作体制和机制。

然而这些年来，智慧城市的领导者、建设者、运营者及市民之间仍存在各种问题。今年3月，住建部原副部长仇保兴在博鳌亚洲论坛上说道“因为智慧城市是新的东西，很容易被人误导。目前智慧城市的概念被一些IT企业所绑架，成为其推销产品的一个渠道。另外，有一些部门建立了许多信息孤岛，相互之间不来往，把智慧城市系统割裂了。”这些都是在智慧城市建设工程中，未能踏实地做好顶层设计和底层对接工作所产生的问题。因此，当前亟需要理清思路，使我国的智慧城市得以健康发展。

1、是发展智慧城市，还是城市发展的智慧？

在很多场合，人们把智慧城市作为工作目标，并认为按智慧城市构想的方式运作就能促进城市发展。一些IT企业与咨询机构堆砌云计算、物联网、大数据等概念，构建了智慧城市平台，来覆盖城市管理、民生服务、产业发展。尽管这些方案技术先进、架构完整严密、投资巨大、智慧目标明确，但是这样的思路对吗？

一个城市的发展会受到历史、文化、气候、资源、环境、人口、地域、传统定位、经济、产业等要素和条件的约束。要发展城市的经济、社会和文化，首先必须根据本地的资源和条件，通过大量的地缘、经济、技术、人文等的分析，确定城市发展的理念、空间、方向和策略。这是个智慧、科学的过程，最终会形成最适合城市发展的功能定位。我们称此为城市发展之“道”。

而在城市发展的功能定位的基础上形成的“城市规划”、“国民经济与社会发展规划”、“生态规划”、“产业发展规划”、“文化事业发展规划”等，都是为践行城市发展之“道”而做的具体工作，我们谓之“术”。“术”中亦有智慧，但终不离“道”。

智慧城市是支撑城市发展和运行的信息技术应用，通过提升发展的速度、管理效率和服务水平，为城市发展之“术”提供高性能的“技”。我们常说的信息化是附在“业务”皮上的毛。“皮之不存，毛将焉附”，若无智慧的城市发展之“道”和“术”，又何来智慧城市？近年来，我国城市化中出现了空城、鬼城、睡城、烂尾城。究其原因，还是城市主政者的智慧过低，城市发展走入邪“道”，如果在此情况下建设智慧城市，该如何解决这些问题？

当然，另一方面智慧城市的“技”也能对城市发展之“术”与“道”起到推进作用。例如利用信息通信技术实现扁平化的事务管理改变了业务的流程，通过互联网的体验改变了业务的服务形式。这些互动可促进业务流程的优化，增强市民的民主意识，推动行政机构的改革，从而进一步完善城市发展的智慧，还是值得肯定的。

“智慧”需要通过城市的运行效果得以体现。信息化、智能化工程建设完成后，最终要运营这些系统。有不少应用物联网、云计算、大数据等技术，包罗了城市管理、民生服务、产业发展的“智慧城市规划”，却未能解答“巨额的投入和持续的运营费用由谁承担”、“日常的运营责任如何界定”、“谁是智慧城市信息化工程的建设与运营主体”等问题。像这样在启动智慧城市时缺乏顶层设计，仅从技术角度出发按工程方式推进，并且没有认识到智慧城市是一项复杂的社会系统工程，结果会导致大量的技术和非技术问题不断地阻碍工作进展，降低了实施效果。

总之，只有当我们把视角放到城市发展的范围中，才能避免以夸大的技术导向来“发展智慧城市”的狭隘且功利的思维。

2、智慧城市的顶层设计与底层对接

与缺少理性建起的“鬼城”情况相似，智慧城市也有“烂尾”。这其中虽有智慧城市的定位不准确、规划的可操作性差、资金短缺、领导兴奋点转移等诸多因素，但是最重要的原因之一是在建立技术体系时，未能同步规划设计用以保障、支撑建设与运营的体系。

智慧城市从宏观上进行的顶层设计大多由政府机构牵头组织。智慧城市的规划虽是一项基于城市规划、城市现状、城市经济与社会发展规划的创新性活动，也是城市发展的基础工作，但不是解决当前城市困境的万灵妙丹。要避免将IT的新概念填入城市各个领域，去构建一个个同质化的“智慧城市”以实现其产品与业务销售的目的，或构成不负责任的虚幻政绩。以技术的可能性来建设智慧城市是不科学的，在缺少规划以及建设和运营的体制与机制下去奢谈全面感知、智慧决策，那也是不可持续的。

2.1 顶层设计

智慧城市的顶层设计工作主要为：明确建设目标，确定建设任务与技术方案，以及设计保障体系。顶层设计内容中要对建设项目逐一进行描述，说明为什么要立该项目、如何实施，以及建成后如何保持其长期有效地运行。此外，对信息通信基础设施、智能公共建筑和住宅建筑、城市信息应用系统和信息产业进行规划设计时，要参照城市的具体情况与实施条件，在此基础上再做详细的分类规划。

城市信息应用系统涉及整个城市与社会，需要政府的引导和带动、社会各方的参与。通过设计城市的信息感知、业务协同、系统集成的智能应用系统，以信息共享和数据挖掘来提升服务水平，在城市管理、城市运行、社会公共服务、电子政务、信息资源应用开发和产业等领域，实现城市有序安全的运行、绿色经济高效协调的发展，使企业与市民感到便捷完善的公共服务。

智慧城市顶层设计的另一重要工作内容是保障体系设计——即建设与运行需要在体制、机制、法规、安全与社会伦理等诸方面有全面完善的措施。

在智慧城市规划、建设和运行的过程中，体制与机制是关键。要以信息化领先发展的战略带动城市的创新驱动、转型发展，必须明确政府、NGO和企业的地位与作用，以及运作的规则。智慧城市的规划、建设和运行，需要市场机制和企业发挥主体作用，而政府则需要承担引导与市场监管的责任。

智慧城市的建设与运行需要资金投入，资金的来源则有政府、企业与金融机构。作为政府应针对公益性、示范性、创新型项目加大财政预算投入力度，促使相关专项资金向智慧城市项目汇聚，从而落实重点项目建设和部分运维资金。总之，智慧城市需要多元投融资机制，如BT、BOT、PPP等模式，通过拓宽融资渠道以保证建设的进度。

NGO在智慧城市的建设与运行中也起到了重要的作用。因为智慧城市的实施是按照行业业务来运作，而每个行业都有自己的业务链。在利用感知信息网络融合、高宽带网络、智能分析决策等共性技术时，往往需要在业务流程、应用技术、技术标准、利益分配等方面进行研究与协调。因此，由NGO接受政府的委托对业内企业进行监督管理，是市场化的有效途径。

智慧城市的建设与运行需要完善的政策法规。所涉及的新技术、新应用、新业态发展，在国家层面上虽然已有一些政策法规，也出台过一些标准规范，但是尚不完备。由于各类城市在法规制定与标准编制上的权限和能力是有限的，因此，工作的重点应是根据当地具体情况，对相关政策制定地方性实施细则、编制技术规定，有条件时可推进地方信息化发展的综合立法，按法定程序贯彻落实，以创造智慧城市良好的政策环境。

由于智慧城市是在网络环境下运行,而网络社会的负面问题会制约智慧城市的发展，给社会稳定、经济发展及国家安全造成不良影响。因此，必须加强网络伦理道德环境的建设，规范智慧城市的管理者、运行者、企业、NGO及市民的网络行为，保障智慧城市的运行秩序与效率。智慧城市应建立相应的伦理关系，加强网络伦理教育，提高道德自律能力，通过网络监管控制不良信息。同时，在智慧城市保障支撑体系中，必须制定管理者、运行者、企业、NGO及市民的行为准则。如果缺少了这一部分，则顶层设计也是不完整的。

信息安全是智慧城市得以高效稳定运行的基础,城市信息安全保障系统应与智慧城市建设同步规划并得到落实，以此构建健康、安全的网络环境。鉴于信息安全工作的重要性和公益性，需要增大政府资源的投入，并委托专业机构运营。

智慧城市在实践中往往会产生各种问题与矛盾：如规划内容与现有的体制发生冲突，或推进的机制与措施未能在相关部门落实，又或规划内容本身的技术路线与保障体系存在缺陷，也有因规划时的条件与技术已发生变化与发展导致无法按原计划执行。因此，智慧城市建设领导机构要分阶段地检查建设情况，分析实施过程中的矛盾，协调各方的利益关系以推进工作。如果是由于形势与条件变化而发现了规划与方案的缺陷，则需要及时进行局部的调整。

2.2 底层对接

但是，介于大量的工作和服务处在基层，在实施过程中为使顶层设计的内容一一落地，任何城市信息化工程都必须与上级信息系统、本地已有的信息系统和业务流程逐一对接——这即为底层对接。若无底层对接，智慧城市的顶层设计只是摆设。近年来，城市更新（urban renewal）的理念与方法开始进入中国的城市建设，它是对城市发展中已经不适应现代化城市社会生活的地区所做出的必要的、有计划的改建。无论是再开发、整治改善还是保护都是以城区、园区或社区的形式展开。因此，智慧城市的底层对接更为重要。这需要考虑以下问题。

1） 可实施性。智慧城市规划的实施需要人力和财力，尤其是基层的能力和积极性。任何一个区域的智慧城市建设都不可能脱离周边环境和现有的城市基础，因为主观打造的“高地”是难以实施的。

2）有效利用现有资源。我们的信息通信、电子政务、电子商务、平安城市等并不逊色于一般发达国家，如果盲目摒弃已有成果，必然浪费大量的资源。因此在智慧城市规划实施之前，应对既有的信息通信基础设施与信息应用系统进行评估，逐个提出改造利用方案。

3） 适应性。新建系统必须与业务相适应，理想的或从异地案例搬来的系统往往存在很多技术与运营问题，未必适用。因此，需要调整功能以适应当地的业务模式，或改进当地的业务以适合先进系统的使用。

4） 开放性。智慧城市需对数据信息管理平台做出统一的规划，而在实施时往往会按业务分类构成多个应用平台，再逐步汇集到统一的数据信息平台。例如城市地理信息平台需与各部门应用系统及数据资源对接，才能实现城市管理、应急联动、决策指挥的一体化。具体需要整合的有：共享视频资源（平安城市、交通、城管、社区等）、基于移动网络的手机信号实时人口密度和流量信息、安全生产综合监管信息、网格化社会治理综合信息、地下管网信息管理资源、环境自动监测与管理信息、公共征信信息、食药品追溯及监管信息等。

今后将有大量的企业（如水、电、气供应商等）和行业（养老、物流、银行、移动支付等）等社会信息资源逐步接入城市的运行管理系统。若缺乏开放兼容的设计，部门和基层等的底层信息不能顺畅接入，那么徒有美丽的架构又有何价值？

总之，智慧城市的顶层设计能否有效实施，重点在于底层对接，而且大量的工作重心会在底层。

3、大数据应用能实现吗？

自从英国学者维克托·迈尔·舍恩伯格称大数据正在变革我们的生活、工作和思维，放弃对因果关系的渴求，转而关注相关关系，并提出利用巨量资料进行预测，形成新发明和新服务，创造前所未有的可量化的维度等观点以来，智慧城市的最大亮点与热点莫过于“大数据”的应用。但是数据从何而来，如何共享？

3.1 谁能获取城市运行的所有数据？

城市运行的数据来自城市业务信息应用系统。应用系统的运行管理者之间的关系有：政府内各部门、各级组织间的相互关系，政府与NGO的相互关系，NGO与相关企业的相互关系，企业、政府部门和NGO的各部门之间的相互关系。这里的依存关系包括：领导/被领导、指导/被指导、协调/被动协调、行政约束、经济约束、法律约束等。这些相互关系下形成的业务流程，在操作中还存在各种规则、惯例及潜规则。而各类政务、商务、服务等活动，都是在流程与规则下进行，完成各自预期的目标。在业务活动过程中的信息量是巨大的，在共享业务信息中挖掘其中的核心价值，可提升城市运行的智慧。

然而，因政务条块的分割、商业利益的壁垒以及信息的安全等问题，加之在业务流程、操作过程中存在的各种规则，如无完善的机制，信息共享是难以实现的。

信息共享在技术上已无大困难，但存在着各类非技术的障碍。所以，无论是政府还是NGO都难以获得城市运行的所有数据，设计的理想流程往往无法推进。这是智慧城市建设中无法回避的问题，更是深入改革亟需解决的课题。

3.2 信息资源共享的前提

信息资源共享若有壁垒，“大数据”的实现则有难度。我们需要的不是“透彻感知，全面互联”的口号，而是要梳理出合理的、互联目的、必要的共享信息与有效的互联方式。

城市运行的大量信息存在于各行业与企业的应用系统中，共享信息需要有合理的机制。供社会共享的行政信息，应在符合国家规定且不危害源系统安全的前提下提供；对于接收信息的使用部门，应在合法使用时负有保证涉密信息安全的责任。企业信息如用于社会公益，即使属社会责任无偿提供的，也应给予贡献的认定；如用于商业活动，则应按信息使用的价值及其维护成本，由使用方支付合理的费用。使用信息必需尊重知识产权、保护企业与个人的隐私，创造良好的信息共享社会环境。只有这样，政府才能从行业平台集成的信息中提取并使用对城市运行有价值的信息。

由此可见，城市信息的共享需要有保障机制，即法规支持、组织明确和权益落实。在具体实施时，除了信息共享部门之间遵守数据交换的标准和协议之外，还必须做好基础工作：协调、并明确共享信息采集范围的分工；明确共享信息的分类、分级，以及对应用户的共享权限；对共享信息的密级评定和定期调整；在共享信息的知识产权保护上，明确非公益信息的有偿服务；明确共享信息的质量与时效要求，以及共享信息提供者的经济与法律责任。

在“云计算”的“大数据时代”，信息的价值被不断放大。但是，我们应清楚地认识到智慧城市信息资源共享工作的艰巨性，并努力做到“取之有道，用之有方”，逐步去实现“智慧”的愿景。

3.3 良好的前景

智慧城市实践中往往是城市越大，基于条块分割的信息孤岛就越难逾越，而乡镇街道的智慧城区却能把统一的数据平台建设和应用做得很好。

如上海市陆家嘴街道融合了服务、管理和生活方式的智慧社区建了一库（社区综合信息库）、一卡（智慧城市卡）和两平台（公共服务信息平台与综合管理指挥信息平台）。该体系的核心是社区综合信息库。在工作机制上把街镇一级政府的人事管理、宣传教育、民政服务、市政建设、司法服务、群团管理等政务管理机构，社区事务受理中心、社区文化中心、社区生活服务中心、社区卫生服务中心等服务机构，工商、税务、公安、食药监等管理单位的工作数据（社区所有静态、动态信息）全部统一管理，来解决便民服务的“最后一公里”问题。街道所有的业务系统，如智慧数据应用门户、智慧城市卡及应用系统、社区公共服务综合预约系统、社区居家养老服务体系、社区健康管理服务体系、智慧物业综合管理体系、公民素质实践社会认证体系等，都能在运行中与社区综合信息库直接交换数据。

在乡镇街道的业务中，需要采集的数据、日常运行的数据都属于该级政府所有、所用，可以自然地融合于一个统一的平台。乡镇街道对接上级来的千条工作线，业务涵盖了政务、经济、民生等城市里的所有事务，而责任就只有一个，就是为辖地的人民服务并对上级负责。这使我们看到了“大数据”的可实现性，也看到了智慧城市的未来。

4、结束语

“智慧城市”运用信息与通信技术，整合城市运行的各个核心系统，形成基于海量信息和智能处理的生活、产业发展、社会管理等模式，构建面向未来的城市形态。而智慧城市规划，则是在广泛的空间里综合各类人员的智慧与人工智能系统的能力，以追求人类对生存环境及其发展的形态的完善管理。

中国的智慧城市正在依靠发挥政绩与效益的正能量，不断加速推进。一方面，智慧城市的顶层设计促进了城市机构和运行模式的改革。另一方面，我们要以城市发展的智慧为基础，重视底层对接的事务工作，积极推进共享公共服务信息的大数据应用，使智慧城市获得持续发展的动力。